Предложения группы экспертов по развитию пенсионной системы Казахстана

Международная оценка

В 2023 году пенсионная система Казахстана была впервые включена в глобальный пенсионный индекс MCGPI 2023, заняв 20-е место среди 47 стран. В целом оценка по Казахстану сложилась относительно высокая по двум показателям – «Устойчивость» (7 место) и «Целостность» (14 место) – благодаря построению в нашей стране комплексной, финансово-устойчивой, многоуровневой пенсионной системы, включающей государственную и накопительную пенсии. В пенсионном обеспечении наших граждан участвуют все три стороны: государство, работник и работодатель. Однако по третьему показателю – «Адекватность» – была получена низкая оценка (38 место).

Показатель «Адекватность» имеет для граждан важнейшее значение, поскольку в его составе оцениваются размеры и условия индексации государственной пенсии, уровень пенсионного обеспечения в целом, сбережения и задолженность населения и другое.

Результаты исследования подтверждают, что вопросы адекватности пенсионных выплат в Казахстане (являющиеся ключевыми в любой пенсионной системе) стоят остро и требуют решения в интересах наших граждан.

Составители индекса – международная экспертная компания Mercer и Институт CFA – для дальнейшего совершенствования казахстанской пенсионной системы дали такие основные рекомендации:

➤ увеличение минимального уровня поддержки наиболее бедных пожилых людей,

➤ стимулирование к повышению уровня пенсионных сбережений домохозяйствами,

➤ сокращение досрочного оттока пенсионных сбережений в период их накопления и инвестирования.

Системные проблемы

С учетом международной оценки группа казахстанских экспертов, стоявших у истоков формирования финансового рынка и накопительной пенсионной системы в республике: Григорий Марченко, Ораз Жандосов, Болат Жамишев, Кадыржан Дамитов, Анвар Сайденов, Елена Бахмутова, с участием Гульфайрус Шайкаковой и при информационно-аналитической поддержке ЕНПФ провели анализ состояния отечественной пенсионной системы (текущего и будущего на основе долгосрочных актуарных расчетов).

По результатам анализа был определен круг системных проблем, требующих принятия неотложных решений.

1. Государственная пенсия. Государственная пенсия состоит из двух частей – солидарная и базовая пенсии. Размер государственной солидарной пенсии у выходящих на пенсию граждан неуклонно сокращается (поскольку у них все меньше трудовой стаж до 1998 года). В начале 2040-х годов назначение солидарной пенсии гражданам (достигающим пенсионного возраста) прекратится. При этом текущие параметры роста государственной базовой пенсии не обеспечат адекватный уровень жизни пенсионеров в будущем. Базовая пенсия зависит от прожиточного минимума (ПМ), индексируемого только на прогнозную инфляцию, тогда как рост трудовых доходов опережает фактическую инфляцию. В итоге объективно происходит снижение и обесценение размеров выплат государственной пенсии пенсионерам относительно размеров доходов работающих граждан.

2. Условно-накопительная пенсия. Введение с начала 2024 года обязательных пенсионных взносов работодателя (ОПВР) по условно-накопительной модели не может компенсировать снижение солидарной пенсии. ОПВР введены только для граждан, начиная с 1975 года рождения, и первые выплаты начнутся лишь в 2038 году. Размеры будущих выплат из накоплений, сформированных за счет ОПВР, будут очень малы (медианная выплата в 2040 году может составить 8-10 тыс. тенге в ценах 2024 года). Кроме того, условно-накопительная модель финансово-неустойчива (есть риски снижения выплат или привлечения бюджетных субсидий) и не учитывает интересы работника и работодателя по их уплате, поскольку является перераспределительной и накопления не относятся к собственности работника.

3. Накопительная пенсия. Пенсионные накопления многих вкладчиков относительно низкие, в том числе у достигающих пенсионного возраста (37% выходящих на пенсию в 2024 году имеют стаж накопления менее 5 лет вместо 26 лет, возможных с 1998 года). Основные причины – недостаточный уровень доходов работников и, нередко, занижение декларируемого дохода, неполная и нерегулярная уплата обязательных пенсионных взносов (ОПВ), теневой фонд оплаты труда и неформальная занятость. Статистика уплаты взносов подтверждает, что проблема (невысокий размер и низкая регулярность уплаты ОПВ) в основном (так же, как и в других странах) касается самозанятых (в т.ч. неформально занятых) граждан.

Международный и отечественный опыт показывает, что при наличии доступного и удобного механизма уплаты пенсионных взносов (по примеру ЕСП) и использовании стимулов можно постепенно вывести из «тени» часть неформально занятых граждан. В ряде стран (Германия, Испания, Малайзия, Турция, Уругвай) применяют такие программы. В Казахстане также есть положительный опыт государственной поддержки накоплений (софинансирование жилищных сбережений, образовательная накопительная система, взносы на пенсионный счет матерей в период их отпуска по уходу за детьми и др.).

4. Инвестиционное управление. Практически отсутствует конкурентный рынок управления пенсионными активами. НБРК стал основным управляющим (доля пенсионных активов в управлении НБРК на 01.01.2024 – 99,8%) с преимущественно консервативным инвестированием пенсионных активов. В интересах вкладчиков нужны системные меры по активному развитию конкуренции и повышению реальной (т.е. превышающей инфляцию) доходности по пенсионным активам.

Предложения

Для решения назревших проблем эксперты разработали и направили на рассмотрение Главе государства пакет системных мер по повышению финансовой устойчивости и адекватности пенсионной системы Казахстана.

1. Адекватность государственной пенсии и стабильность расходов бюджета на пенсионные выплаты.

Учитывая, что Казахстан является социально-ориентированным государством, на фоне постепенного снижения солидарных пенсий предлагается усилить государственный компонент многоуровневой пенсионной системы через укрепление базовой пенсии.

Для этих целей предложено:

во-первых, определить минимальную заработную плату (МЗП) как единый минимальный стандарт для прогнозирования и расчета всех выплат в пенсионной системе. Такой подход соответствует международной практике построения устойчивой параметризации пенсионных выплат. Такая параметризация определит целевой стандарт пенсионного обеспечения (в привязке к МЗП). В целом должна учитываться динамика роста трудовых доходов (справочно, в среднем по странам ОЭСР: МЗП составляет около 50% от медианной зарплаты, минимальная гарантированная пенсия – около 60% от МЗП). Поэтапный переход на использование размера МЗП обеспечит более адекватные пенсии по сравнению с текущим использованием размера прожиточного минимума;

во-вторых, стабилизировать и поддерживать расходы госбюджета на гос. пенсию не ниже 3% ВВП (что соответствует уровню 3-4% ВВП по таким странам ОЭСР, как Австралия, Мексика, Чили и др., где также есть накопительная пенсионная система) путем соразмерного повышения адекватности размеров базовой пенсии. В результате с ростом экономики и ВВП страны будет соответствующе расти уровень гос. пенсии (благосостояния всех пенсионеров) и сохраняться уровень гос. расходов на пенсионное обеспечение из бюджета.

2. Адекватность пенсионных накоплений и пожизненность выплат из накопительной пенсионной системы.

Предлагается дальнейшее развитие накопительного компонента многоуровневой пенсионной системы с обеспечением адекватности роста пенсионных накоплений.

Для этих целей предложено:

во-первых, введенные с 1 января 2024 года ОПВР (обязательные пенсионные взносы работодателя) (ставка взносов повышается постепенно с 1,5% до 5% к 2028 году) перевести из условно-накопительной (фактически перераспределительной) системы и направить:

- в размере 4% – на индивидуальные пенсионные счета (ИПС) работников (по аналогии с 10% обязательными пенсионными взносами) для обеспечения адекватности их пенсионных накоплений (согласно расчетам ОЭСР адекватная ставка взносов для формирования накопительной пенсии должна составлять не менее 13%);

- в размере 1% – на счет гарантирования пожизненности выплат из накопительной пенсионной системы (при исчерпании получателем своих пенсионных накоплений).

во-вторых, обеспечить равный доступ всем граждан к пенсионному обеспечению за счет ОПВР, не ограничивая 1975 годом рождения (избегая неравные пенсионные доходы в будущем и арбитраж между поколениями);

в-третьих, не вводя запрет на досрочное использование пенсионных накоплений, изменить условия и порядок изъятий, обеспечив вкладчикам адекватность их накоплений и будущих выплат. В международной практике досрочное изъятие части накоплений допустимо, как правило, при наличии пожизненной пенсии (с размерами выплат не ниже определенного минимального стандарта).

3. Расширение охвата, стимулирование полноты и регулярности уплаты пенсионных взносов.

Предлагается повышение охвата накопительной пенсионной системой всех слоев занятого населения, включение в нее самозанятых, неформально занятых граждан.

Для этих целей предложено:

во-первых, поэтапно внедрить встречное государственное софинансирование ОПВ физических лиц, не имеющих постоянного работодателя, но которые имеют трудовые доходы и регулярно (не менее 12 раз в год с дохода не менее 1 МЗП) самостоятельно делают пенсионные взносы. Также эти взносы можно сделать за год сразу. Как показывает международная практика, это способствует постепенному выходу «из тени» таких работников, прозрачности их доходов, росту налоговых поступлений. Участие в пенсионной системе также обеспечит формирование ими трудового стажа, используемого для расчета базовой пенсии, и пенсионных накоплений для накопительной пенсии. Расходы на софинансирование в перспективе вернутся ростом налоговых поступлений и инвестиций пенсионных активов в экономику страны.

во-вторых, для формирования адекватных накоплений на старость следует предусмотреть, чтобы ОПВ уплачивались с дохода, не менее 1 МЗП. Только такие ОПВ можно считать полноценным участием вкладчиков в накопительной пенсионной системе (учитывая их при расчете стажа и софинансировании).

4. Повышение эффективности инвестиционного управления пенсионными активами.

Предлагается ряд рекомендаций для Национального Банка и управляющих инвестиционным портфелем (УИП) по повышению реальной доходности с учетом международной практики:

➤ возможность таргетирования долгосрочной реальной доходности (за исключением кризисных периодов) по внешним (валютным) и внутренним (тенговым) пенсионным активам;

➤  поэтапное повышение доли валютного портфеля (с учетом международной практики и постепенного роста объема пенсионных активов);

➤ менее консервативное инвестиционное управление (в целях повышения доходности):

- по внешним активам – включение инвестиций в растущие активы;

- по внутренним активам – поэтапное снижение доли инвестиций в ГЦБ и ценные бумаги квазигоссектора и повышение инвестиций в экономику через надежные корпоративные ценные бумаги;

➤ введение мультипортфельного управления с правом самостоятельного выбора вкладчиками одного или нескольких портфелей с разными инвестиционными стратегиями от управляющих компаний (в целях развития конкурентного рынка управления и учета интересов вкладчиков);

➤ рассмотрение Советом по управлению Национальным фондом (в рамках годового отчета ЕНПФ) результатов актуарного прогнозирования адекватности будущей пенсии (государственной и накопительной) казахстанцев.

Предложения направлены на укрепление всех компонентов пенсионного обеспечения, взаимосвязаны и должны учитываться в комплексе.

Внесенные экспертами предложения находятся на рассмотрении соответствующих государственных органов, а также были представлены для обсуждения на заседании Общественного совета при ЕНПФ (14 июня 2024 г.) и получили поддержку. Подробные материалы и протокол заседания можно найти на сайте ЕНПФ.