Адекватность государственной пенсии и стабильность расходов бюджета на пенсионные выплаты

Обеспечение адекватности пенсий относится к важнейшим задачам пенсионной системы любой страны. На важность решения этой задачи указывают все авторитетные международные организации. В Глобальном пенсионном индексе MCGPI[1] отмечается необходимость обеспечения адекватности пенсий в Казахстане. В частности, одной из основных рекомендаций для Казахстана является «увеличение минимального уровня поддержки наиболее бедных пожилых людей/пенсионеров».

Учитывая международный опыт и актуарные расчеты, группа казахстанских экспертов[2], стоявших у истоков формирования финансового рынка и накопительной пенсионной системы, направила Главе государства ряд предложений по пенсионной системе.

1)  На какие проблемы государственной пенсии указывают эксперты?

Экспертами в отношении адекватности государственных пенсий в Казахстане отмечены следующие системные проблемы:

1. Риски снижения реальных доходов пенсионеров (вследствие постепенного уменьшения солидарной пенсии и при недостаточном росте базовой пенсии).

2. Отсутствие устойчивого стандарта для расчета выплат в пенсионной системе.

2) В чем заключаются предложения экспертов по государственной пенсии?

Для обеспечения адекватности государственной пенсии экспертами предложено:

1. Использовать минимальную заработную плату (МЗП) вместо прожиточного минимума (ПМ) в качестве единого социального стандарта для расчета и прогнозирования всех выплат в пенсионной системе.

2.Поддерживать расходы госбюджета на пенсию не ниже 3% ВВП.

Проблематика

3)  Правильно ли в целом выстроена пенсионная система в Казахстане?

Да, правильно. Пенсионная система Казахстана является многоуровневой. В мире такие системы признаны наиболее устойчивыми, обеспечивающими многокомпонентность пенсии за счет участия всех сторон: государства, работника и работодателя.

Многоуровневая система включает государственный и накопительный компоненты пенсии. Оба компонента важны, дополняют друг друга и требуют дальнейшего развития в интересах всех категорий граждан.

4)  Что представляет из себя государственная пенсия?

Государственная пенсия включает солидарную и базовую пенсии и выплачивается напрямую из бюджета. Такой подход обеспечивает финансовую устойчивость системы, поскольку финансирование распределительных (солидарной и базовой) пенсий происходит из общих поступлений в бюджет (без создания внебюджетных фондов).

Следует отметить, что в мире накопительные пенсионные фонды (к ним относится ЕНПФ) не являются внебюджетными фондами, поскольку индивидуальные пенсионные накопления граждан являются их личными сбережениями и собственностью.

5)  Что в будущем будет происходить с солидарной пенсией?

Солидарная пенсия (пенсионная выплата по возрасту), унаследованная от СССР и основанная на «солидарности поколений», назначается гражданам при наличии трудового стажа не менее 6 месяцев по состоянию на 1 января 1998 года. Ее величина также отчасти зависит от размера трудового дохода. Так как трудовой стаж до 1998 года уменьшается, размер назначаемой солидарной пенсии неуклонно снижается. В результате государственная пенсия граждан, выходящих на пенсию после 2040 года, будет состоять только из базовой пенсии.

6)  Как расчитывается базовая пенсия?

Базовая пенсия назначается всем гражданам, и ее размер зависит от их трудового стажа до и после 1998 года. В трудовой стаж после 1998 года засчитываются только периоды, за которые осуществлялись обязательные пенсионные взносы (ОПВ), включая также периоды ухода за детьми в возрасте до 3 лет (12 лет в общей сложности), за детьми с инвалидностью в возрасте до 18 лет и др.

Базовая пенсия (БП) постепенно растет. С 1 января 2024 года величина БП составляет от 65% (мин.) до 105% (макс.) от прожиточного минимума (ПМ). В дальнейшем, в период с 2024 по 2027 годы, Социальным кодексом РК предусмотрено повышение минимальной БП с 65% до 70%, а максимальной – с 105% до 120% от ПМ. Максимальная БП (120% от ПМ) будет выплачиваться, если общий трудовой стаж составит не менее 35 лет.

7) В условиях сокращения солидарной пенсии сможет ли в будущем базовая пенсия обеспечить адекватность государственой пенсии?

По состоянию на 1 июля 2024 года средний размер ежемесячной государственной пенсии из бюджета составил 132 110 тенге (в том числе солидарная пенсия – 89 479 тенге, базовая пенсия – 42 631 тенге). Сейчас солидарная пенсия составляет большую часть (около 2/3) от государственной пенсии. Однако с уходом солидарной пенсии размер государственной пенсии существенно снизится. Для того, чтобы этого не произошло, необходимо обеспечить адекватный темп роста базовой пенсии, соответствующий темпам снижения солидарной пенсии.

8)  Что может произойти, если не учесть предложения экспертов?

По действующему законодательству расходы государства на базовую пенсию в будущем не смогут компенсировать снижение расходов на солидарную пенсию. В этом случае доля общих расходов на государственную пенсию снизится с текущих 3% до уровня ниже 1% от ВВП к 2050 году (Диаграмма 1). Как было отмечено, это связано с тем, что выплаты солидарной пенсии снижаются и прекратятся после 2040 года, а размеры базовой пенсии растут недостаточно.

Кроме того, базовая пенсия индексируется только на уровне прогнозной (а не фактической) инфляции (ввиду привязки к ПМ). Это ведет к системному отставанию пенсионных доходов от трудовых доходов населения и снижению благосостояния пенсионеров.

9) Каков международный опыт по государственной пенсии?

Расходы на государственную пенсию зависят от выбора модели пенсионной системы.

В странах ОЭСР[3] в среднем такие расходы составляют 7,7% от ВВП, варьируясь от 3% до 16% (Диаграмма 2). При этом более низкие расходы в странах с преимущественно накопительными системами (выделены желтым цветом) и более высокие – в странах с распределительными (солидарными, страховыми) системами (отмечены зеленым цветом).

В Казахстане текущие пенсионные расходы госбюджета (около 3% ВВП) ниже, чем в среднем по ОЭСР, отчасти благодаря построению многоуровневой пенсионной системы (отмечено красным цветом).

Предлагаемые решения

10) Что предлагают эксперты для адекватности государственной пенсии?

Как отмечено выше, государственная пенсия в Казахстане имеет тренд снижения ввиду:

➤ уменьшения доли и размеров солидарной пенсии;

➤ отставания в росте размеров базовой пенсии и ее индексации (индексируется только на прогнозную инфляцию).

Для поддержания адекватности государственной пенсии предложено:

➤ использовать МЗП (вместо ПМ) как единый стандарт в трудовой и пенсионной сфере,

➤ стабилизировать расходы на государственную пенсию (с учетом практики ОЭСР) не ниже текущих объемов (около 3% от ВВП).

11) Почему важно использовать минимальную зарплату как единый социальный стандарт при расчете пенсионных выплат?

В настоящее время пенсионные выплаты рассчитываются исходя из величины ПМ, которая индексируется по уровню прогнозной инфляции, и неуклонно отстают от роста зарплаты на рынке труда (как ее медианного, так и среднего размера). Как следствие, это ведет к снижению реальных пенсионных доходов населения.

В международной практике (страны ОЭСР) размеры государственной пенсии и МЗП устанавливаются и поддерживаются адекватно росту медианных заработных плат (индекс Кейтца). В среднем по странам ОЭСР: МЗП составляет около 50% от медианной зарплаты, минимальная государственная пенсия – около 60% от МЗП.

Поэтому важна привязка всех пенсионных выплат к единому стандарту – МЗП с дальнейшим обеспечением адекватности размера МЗП с учетом роста медианной зарплаты.

12) Что дают предложения экспертов для граждан?

Предложения обеспечивают постепенный, устойчивый и предсказуемый для граждан, рост средней государственной пенсии (с учетом роста медианной зарплаты) и поддержку минимального коэффициента замещения дохода[4] на уровне международных стандартов (не ниже 40%, согласно Международной органзации труда) (Диаграмма 3).

Это достигается путем:

➤ поэтапного повышения базовой пенсии (БП) и ее привязки к МЗП;

➤ ежегодной реальной индексации БП +2% (т.е. с опережением инфляции).

13) Что дают предложения экспертов для государства в целом?

Предложения экспертов позволят стабилизировать долгосрочные расходы госбюджета на пенсии около 3% ВВП (с учетом практики стран ОЭСР). Это важно в условиях объективного сокращения солидарной пенсии и подтверждается долгосрочными расчетами ЕНПФ (Диаграмма 4). На диаграмме 5 представлено оценка расходов бюджета на государственную пенсию (по действующему законодательству и предложениям экспертов).

Кроме того, предложения позволят стимулировать трудовую занятость (поскольку размер базовой пенсии граждан зависит от их трудового стажа, определяемого по отчислениям ОПВ), выход «из тени» (с ростом налогов и отчислений в бюджет), участие в пенсионной системе и рост пенсионных сбережений (с их инвестированием в экономику страны).

[1] В 2023 году пенсионная система Казахстана впервые включена в пенсионный индекс MCGPI (Mercer CFA Institute Global Pension Index), заняв 20-е место среди 47 стран, представляющих 64% населения мира.

[2] Григорий Марченко, Ораз Жандосов, Болат Жамишев, Кадыржан Дамитов, Анвар Сайденов, Елена Бахмутова, с участием Гульфайрус Шайкаковой.

[3] Источник: https://data.oecd.org/socialexp/pension-spending.htm